這是2002年上海安亭新鎮(zhèn)共同溝建設(shè)時的展示模型，蟄伏十余年后，這一行業(yè)迎來了爆發(fā)式發(fā)展。 （東方IC/圖）

地下管廊這一“冷門”行業(yè)，2015年突然從星星之火變成燎原之勢，各地提出重磅規(guī)劃，住建部部長發(fā)布全國總動員，未來三年可能投資千億，鋪設(shè)8000公里。破局之后，難點接踵而來：“國際先進標(biāo)準(zhǔn)”未有定論，而高標(biāo)準(zhǔn)帶來高成本，錢從何而來？

地下問題被真正擺上臺面

忽如一夜春風(fēng)來，地下綜合管廊（以下簡稱“地下管廊”）這一行業(yè)似乎突然迎來了“春天”。

近一個月里，這一專業(yè)詞匯頻頻出現(xiàn)在各地及國家領(lǐng)導(dǎo)人的重要新聞上。2015年7月22日，山東省在介紹新一輪的城鄉(xiāng)規(guī)劃時，提出力爭到2020年全省地下管廊達到800公里以上；吉林省亦公布了一項千億計劃，2015至2018年該省計劃建設(shè)1000公里地下管廊，這相當(dāng)于目前全國在建的總長度。

而在7月28日，國務(wù)院常務(wù)會議決定，城市建造地下管廊將作為國家重點支持的民生工程。在這場會議上，李克強總理提到：“一場暴雨，就會引發(fā)市民們戲稱的‘看海’現(xiàn)象，這還是在一些大城市。”

不僅具有城市排水給水功能，地下管廊還將容納電力、熱力、通訊等多類管線，又被稱為“共同溝”。更形象的場景是，在不少歐美電影中，地下管廊是越獄、追捕甚至開車逃亡等的必備場地。

地下管廊主要功能并不僅是解決內(nèi)澇。據(jù)南方周末2012年報道，2008年-2010年，全國僅媒體報道的地下管線事故，平均每天就有5.6起。全國每年由于路面開挖造成的直接經(jīng)濟損失約2000億元。這才是地下管廊建設(shè)需要首先集中解決的問題。

然而此前，地下管廊建設(shè)并不受地方政府待見，僅有零星城市在嘗試。

“綜合管廊建設(shè)一次性投資大、資金籌措困難、部門協(xié)調(diào)難度大、運營管理復(fù)雜，‘一把手’不抓很難推動，甚至無法實施。”在給南方周末記者的回復(fù)中，山東省住建廳概括了這些工作難點。

國內(nèi)第一條真正意義上的地下管廊于1992年動工，位于上海浦東新區(qū)張楊路。此后，杭州、廣州、北京等城市相繼進行規(guī)劃建設(shè)，但數(shù)量和規(guī)模相對較小。青島高新區(qū)總規(guī)劃為64公里的地下管廊正在建設(shè)，這將是國內(nèi)規(guī)模最大的地下綜合管廊。

“大部分地下綜合管廊是1990年代以后才開始建設(shè)的，一般建在開發(fā)區(qū)，大部分由政府直接全額撥款。”一位不愿意透露姓名的業(yè)內(nèi)專家告訴南方周末記者，“開發(fā)區(qū)的官員們之前覺得管廊建設(shè)是個好東西，就大力度地興建，國家也不明確鼓勵。”

這個“小眾”行業(yè)在近年開始流行起來。蘇州、昆山、烏魯木齊、威海等加入了建設(shè)行列，一些省份明確提出建設(shè)目標(biāo)。而在2015年4月，住建部部長陳政高在全國城市地下綜合管廊規(guī)劃建設(shè)培訓(xùn)班就發(fā)出了全國總動員，要求各地積極籌建地下管廊。據(jù)初步估算，全國在未來3年內(nèi)，將鋪設(shè)約8000公里地下管廊。這與此前很多城市只有寥寥數(shù)公里的鋪設(shè)量，已是天壤之別。

拉動投資

“國家重視起來，建設(shè)就快。”山東省住建廳城建處副處長張金城在南方周末記者采訪時說。

“‘面子’是城市的風(fēng)貌，而‘里子’則是城市的良心。只有筑牢‘里子’，才能撐起‘面子’，這是城市建設(shè)的百年大計。”2014年5月，李克強總理在內(nèi)蒙古考察時表示。

也正是從這一年開始，中央加快出臺地下管線建設(shè)的相關(guān)政策。2014年6月，國務(wù)院辦公室印發(fā)《關(guān)于加強城市地下管線建設(shè)管理的指導(dǎo)意見》，提出“要把加強城市地下管線建設(shè)管理作為履行政府職能的重要內(nèi)容”，要在全國36個大中城市開展地下綜合管廊試點工程。

2015年4月10日，財政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布公示，包頭、沈陽、哈爾濱、蘇州等城市進入2015年地下綜合管廊試點范圍。住建部副部長陸克華在2015年7月31日的國務(wù)院政策吹風(fēng)會上透露，未來3年，試點城市將建設(shè)地下管廊389公里，2015年將開工一半，總投資351億元。

國務(wù)院密集發(fā)文指導(dǎo)地下管廊投資，不僅為解決民生所需，在國家經(jīng)濟下行壓力背景下，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資，更是穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、促發(fā)展的強力舉措。

“今天來了很多城市的市長，你們應(yīng)該知道，現(xiàn)在可投資的地方還有多少，已經(jīng)沒有多少空間了。所以要想辦法拉動投資，綜合管廊建設(shè)是其中的一個辦法。”據(jù)住建部官網(wǎng)，在上述培訓(xùn)班上，陳政高向約三百名地方官喊話。

在陳政高看來，如果每年能建8000公里的管廊，每公里1.2億元，就是1萬億投資。“這還沒包括間接拉動的投資，如果加上拉動的鋼材、水泥、機械設(shè)備等方面的投資，以及大量的人力投入，拉動經(jīng)濟的作用那就更大了。”

得益于中央推動，之前地下管線各自為政的局面得以破解。地下管廊運營牽涉到自來水管、污水管、電力管線、煤氣管、通訊電纜等管線權(quán)屬單位的利益。上海張楊路地下管廊就曾遭遇被閑置的尷尬，原因是有權(quán)屬單位故意避開張楊路，寧愿選擇在周邊道路開挖鋪設(shè)管線也不愿意入廊。

由于強制入廊，這些單位不得不妥協(xié)。“各管線單位的施工單位，只能變安裝單位了。”青島高新規(guī)劃局原副局長陳慶節(jié)介紹，意思是原本各自直埋的管線，現(xiàn)在都需要入廊。

高標(biāo)準(zhǔn)帶來高成本

在成為試點城市之前，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)問題和融資是蘇州在建設(shè)中遇到的兩大難點。

“什么管線可以入廊，入廊的標(biāo)準(zhǔn)是什么，都不確定。”蘇州地下管線管理所所長王香治告訴南方周末記者。

2015年5月、6月，住建部相繼發(fā)布《城市綜合管廊工程技術(shù)規(guī)范GB50838-2015》和《城市綜合管廊工程投資估算指標(biāo)（試行）》。

也是在上述培訓(xùn)班上，陳政高反復(fù)強調(diào)要統(tǒng)一一個思想：“一定要一步達到國際先進標(biāo)準(zhǔn)。我們決不干后悔的工程，我們決不干讓后人罵的工程，也不干現(xiàn)在干以后扒的工程，更不能建那些半截子、不達標(biāo)的工程。我再強調(diào)一遍，沒有錢我們寧可不建，也不能建成一批服務(wù)功能落后、容量不足的劣等過時工程。”

“國際先進標(biāo)準(zhǔn)”意味著高質(zhì)量，也意味著高成本，地下管廊每公里1.2億元的成本是高速公路的兩倍多。

蘇州已建成的月亮灣綜合管廊每公里造價約4000萬元，斷面尺寸約10平方米，而在建和規(guī)劃2015-2017年的綜合管廊每公里造價匡算為1.2億元，以城北路項目為例，斷面尺寸約50平方米。

也有住建系統(tǒng)的地方官員認為，國家建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)太高了。“一搞就搞高大上的，其實滿足需求就夠了。”在他看來，當(dāng)?shù)?000萬元一公里造價的地下管廊除了不能通車，其他各項配套已經(jīng)足夠。

“月亮灣的管廊只是服務(wù)于綜合體，而不是一個片區(qū)，主要用于水、電等能源輸送。新的項目會滿足更多管線種類和數(shù)量需求，建設(shè)需要有前瞻性。”王香治解釋。

管廊建設(shè)所帶來的經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益，更多體現(xiàn)在后二者。經(jīng)濟效益并非沒有，在發(fā)達省份，管廊建設(shè)節(jié)約的城市用地帶來的間接收益還是可觀。珠海市橫琴新區(qū)是全國地下綜合管廊建設(shè)的范本，33.4公里的管廊建設(shè)，節(jié)省土地面積幾十公頃，由于毗鄰澳門，幾十公頃賣地的價格，遠遠超過建廊投入的19.8億元。

來自惠州市住建局的官員感慨：“太考慮經(jīng)濟效益是推不下去的。”

要滿足這種前瞻性需求，亟需解決的是資金問題，這一直是制約地下綜合管廊建設(shè)的最主要因素。

“政府拿錢是必須的，方式可以討論，但必須出錢是不用討論的。”陳政高明確表態(tài)。

對10個試點，中央財政給予專項資金補助，但補助資金遠遠不夠。

政府和社會資本合作（PPP）模式成了融資的首選。發(fā)改委也發(fā)布了《城市地下綜合管廊建設(shè)專項債券發(fā)行指引》，鼓勵各類企業(yè)發(fā)行債券，募集資金。

市場發(fā)達，融資環(huán)境好的城市，PPP社會融資相對可行，而對欠發(fā)達的省份推行社會融資，在盈利模式不明朗，相關(guān)配套設(shè)施不完善的情況下，民營資本幾乎望而卻步。

在廣州市政集團總工程師安關(guān)峰看來，目前地下管廊的融資仍以央企投資為主。“橫琴由中冶投資，鄭州也是央企投資。民企資金有限，盈利也有限。”他告訴南方周末記者。

對蘇州來說，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)問題解決了，融資問題卻還在。“目前最大的工作難點是爭取合適的融資利率和一定的貸款年限，以控制項目融資成本和保證運行的需要。”蘇州地下管線管理所回復(fù)南方周末記者采訪表示。
 

每公里1.2億元：如何融資？
地下管廊：遲到的盛宴

 

 中國的城市道路何時可以告別開膛破肚的時代？上海世博園區(qū)共同溝的遭遇顯示，不是技術(shù)問題，也不是錢的問題，而是一個利益問題，體制問題，還有眼光問題。

上海極有可能全面鋪開一場清理城市地下“血管”的革命。令人生厭的“馬路拉鏈戰(zhàn)”——開膛破肚、占道堵路的管線工程，已不再有機會出現(xiàn)在剛剛建成的世博園區(qū)，未來這一趨勢或?qū)⒓铀僭谄渌�城區(qū)推廣。

4月20日，上海世博會試運行首日，20萬名游客會不太習(xí)慣地發(fā)現(xiàn)，中國城市中常見的架空電線桿、通訊線桿，遍尋不著。因為在世博園區(qū)的地下，類似《越獄》男主角邁克借以逃生的龐大地下管溝系統(tǒng)已經(jīng)建成。一條寬、高均近兩米的所謂“共同管溝”，正靜靜安伏在游客的腳下。

這條全長6.6公里、總投資約17億元的管溝已經(jīng)鋪設(shè)到位。顧名思義，共同溝的名字意味著，但凡公共設(shè)施管線，包括電力、電信、有線電視、給排水、交通信號等管線盡被囊括其中。

這可能是前所未有的上海世博會，留給中國城市建設(shè)的又一個細枝末節(jié)卻意義重大的啟示。

管線錯綜，利益復(fù)雜

管理混亂、利益格局復(fù)雜的地下管線，一度曾是中國城市的噩夢。

在中國的城市，民眾早習(xí)慣了隔三差五道路被挖開的日子：今天是下水管維修，明天是通訊光纜鋪設(shè)；晴天塵土飛揚，雨天遍地泥漿……

世博園區(qū)內(nèi)有關(guān)共同管溝管理的改革，根本上扭轉(zhuǎn)了這一狀況。早在2007年就批轉(zhuǎn)生效的規(guī)范性文件——《中國2010年上海世博會園區(qū)管線綜合管溝管理辦法》，現(xiàn)在仍是國內(nèi)唯一的關(guān)于共同管溝問題的政府規(guī)范。

所謂共同管溝，是指在地下挖掘隧道，將原本均為單獨埋設(shè)的水、電、氣等各類市政管線集中放置在一條地下隧道里，隧道同時留出供檢修人員行走的通道，在必要的位置上，“共同管溝”設(shè)有通往地面的出入口。管線入共同管溝后，每根管線都會注明所屬單位，萬一哪根管線出了故障，只要打開接點處的井蓋，便能立即查找到所屬管線的所在位置，直接施工。“它統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)計、統(tǒng)一建設(shè)和管理，避免了由于埋設(shè)或維修而導(dǎo)致道路多次開挖的麻煩。”管理辦法建議稿起草委托人之一、上海中茂律師所主任盛雷鳴說。

作為專業(yè)人士，他被要求在諸多場合，推廣這一規(guī)范和經(jīng)驗，以便為更多后來者效仿。

上述評價并不過分。地下空間利用的主管單位，上海市民防辦一官員坦言，傳統(tǒng)的管線建設(shè)和管理，是由各管線建設(shè)主體各自獨立負責(zé)，由于政出多門，地下空間的管理一直是頑疾，“不涉及利益，沒有人管，一涉及到利益，相關(guān)部門又都要負責(zé)起來。”“市領(lǐng)導(dǎo)曾提出讓民防辦牽頭管理，但法律沒有授權(quán)，落實起來就很困難。只能拿綜合協(xié)調(diào)做文章。我們牽頭，但不替代人家，協(xié)調(diào)到最后往往不了了之。”

在上海，不少地下管線涉及的企業(yè)，還為央企直屬，有時只有驚動市領(lǐng)導(dǎo)出面才能最終拍板。

建設(shè)共同管溝從技術(shù)上講并無難度，但在中國，推進的的步履卻一直艱難。

和盤根錯節(jié)的地下管線一樣，管線背后的利益格局頗為復(fù)雜。一直以來的慣例是，自來水管、污水管、電力管線、煤氣管、通訊電纜等管線鋪設(shè)各自為政。

多頭管理、利益平衡的結(jié)果是，城市的道路不斷出現(xiàn)拉鏈現(xiàn)象，挖了埋，埋了再挖。“平時各個部門就各自養(yǎng)著系統(tǒng)內(nèi)的施工隊，一個項目下來，動輒上百萬，利益十分可觀。”

上海最早的共同溝，成型于2001年的張楊路地段，但后來記者發(fā)現(xiàn)，運行多年后，部分空間竟被閑置，張楊路不允許開挖一度成了業(yè)內(nèi)規(guī)定，但仍有單位故意避開張楊路，寧愿選擇在周邊道路開挖敷設(shè)管線。

負責(zé)該處共同溝管理的浦東環(huán)保局排水管理署一官員曾無奈地表示：“管線單位有他們的運作方式，建馬路時排管已經(jīng)排好了，排管所產(chǎn)生的效益是很驚人的，比如用戶要申請用電，從變電站出來到用戶，占用管道，用戶得付這一筆錢，這筆錢是很大的，如果進共同溝，這筆錢就損失掉了。”

中國的城市，地下管線錯綜，利益格局復(fù)雜，整合并非易事。 （向春/圖）

博弈與妥協(xié)

世博園區(qū)的順利推進，在部分官員看來，仍屬個案，“如果不因為這是市領(lǐng)導(dǎo)直接拍板的項目，又涉及世博大事，改革恐怕很難進行。”

但即便如此，艱難的博弈亦難幸免。由于幾乎沒有先例可循，建設(shè)共同管溝誰來出資、管理費用誰來支付，一度成為幾方反復(fù)拉鋸的焦點。

盛雷鳴承認，在管理規(guī)范的建議稿中，曾有“管理費用由管線單位按照入溝管線分攤。具體分攤標(biāo)準(zhǔn)由使用單位和管線單位協(xié)商確定”的條文，但很快被刪除。

上海市信息管線公司參與調(diào)研的林泳亦承認，投資以及后續(xù)管理費用標(biāo)準(zhǔn)的出臺過程，經(jīng)過了“反復(fù)討論，反復(fù)博弈”。

“如果作為市政建設(shè)、公共設(shè)施，要政府來承擔(dān)沒問題。但是，管線涉及單位全部都是企業(yè)。原來是自己埋、自己挖路、自己施工。現(xiàn)在如果無償，當(dāng)然會樂意。你要向他收錢，就麻煩了。”參與調(diào)研的人士回憶，共同管溝的業(yè)主方上海土控公司提出，由于共同管溝的建設(shè)費已由土控公司墊付，入溝費最多只能補貼一小部分，但遭到涉及各方的反對。

“才調(diào)研就這么爭論了，中間還有中央直屬單位，以后的管理費用還怎么協(xié)商?”最終，還是市里領(lǐng)導(dǎo)拍了板，管理費用由管線單位按照入溝管線分攤。

分攤費用的計算標(biāo)準(zhǔn)也成了爭論焦點。參與調(diào)研的中茂所鄒紅黎律師舉例說，“從占有面積算，自來水管最大，但它效益最差，而通信的電信管道占用面積相對較小，但效益很高，這也不公平。”

最終的妥協(xié)是采用了按直埋成本來計算的辦法，而工程的最終巨額差價，則由政府支付。

或許是在爭吵中想到了今后實際管理時的困難問題，一參與者回憶說，在調(diào)研中，浦東新區(qū)環(huán)保局建議，從執(zhí)行的力度考慮，建議由市一級管理，市與區(qū)在具體管理上進行分工。

該建議最終被采納，上海市政局被確定作為園區(qū)共同管溝的主管單位。

推廣需要立法

除了避免以各色名義反復(fù)開挖道路，共同管溝的優(yōu)點還有很多。由中茂律師事務(wù)所向同濟大學(xué)、上海市政工程設(shè)計院多名專家咨詢后出具的《共同管溝終期報告》，至少列舉了五點好處：確保道路交通功能的充分發(fā)揮、綜合利用地下空間、確保生命線的穩(wěn)定安全、保護城市環(huán)境、增強城市的防災(zāi)抗災(zāi)能力。

“它還可以降低路面的維護保養(yǎng)費用、增強路面的耐久性、確保道路交通功能的充分發(fā)揮。”盛雷鳴說，由于綜合管溝內(nèi)設(shè)有巡視、檢修空間，維護管理人員可定期進入綜合管溝進行巡視、檢查、維修管理，因而可以確保各種生命線設(shè)施的穩(wěn)定安全

隨著電線電話線、桿的地下化，不僅可以消除步行者的許多障礙而且還可以美化城市環(huán)境。即使受到強烈的臺風(fēng)、地震等災(zāi)害，也可避免過去由于電線桿折斷、傾倒、電線折斷而造成的二次災(zāi)害。在發(fā)生火災(zāi)時，由于不存在架空電線，還有利于滅火的快速進行，將災(zāi)害控制在最小范圍內(nèi)。

上海曾是中國共同管溝的最早建設(shè)地之一。1993年，就啟動建設(shè)了我國第一條現(xiàn)代共同管溝——浦東新區(qū)張楊路共同管溝；此后松江新城、安亭新鎮(zhèn)亦有效仿。

跟進者如廣州、昆明、杭州、合肥、寧波等地也在不同程度上修建了共同管溝。昆明新城修建的是目前全國最長的共同管溝，兩條管溝加起來達到38公里。

上海正希望借世博的契機，重新拾回在城市地下管線革命中的領(lǐng)頭地位，上海市建設(shè)與交通委員會已經(jīng)在醞釀?wù){(diào)研，在全市推廣共同管溝的可能性。

今年上海“兩會”期間，上海市人大代表余亮還曾提交書面意見，建議加快啟動推廣城市“共同管溝”建設(shè)。而推廣工作的首要條件，必須先立法。

“在國外，有關(guān)法律會強制管線進入共同溝。對所需支付的費用也有法律參照，但目前我國沒有相關(guān)的立法。”浦東環(huán)保局一負責(zé)共同溝管理的官員直陳，公用管線市場化后，電力、煤氣、自來水等相關(guān)企業(yè)都會考慮成本問題，既然掘路成本很低，自然會不選擇進入共同溝了，免得支付進入共同溝的費用。

錢真是個問題？

昂貴的造價是共同管溝推廣道路上的另一重障礙。

曾經(jīng)規(guī)劃3公里長的上海松江新城共同溝，在只掘進到300余米處被迫夭折，事后建設(shè)單位直言，“前期成本太高了”。據(jù)悉，投資竟已達近1500萬元。

盛雷鳴律師提供的調(diào)研報告也顯示，此前由上海市房屋土地資源管理局全額投資的5.8公里安亭綜合管溝，實際投資超過了每公里3000萬元人民幣，而每年后續(xù)的管理和維護費用，至少在100萬元人民幣。而即便依照現(xiàn)有的最高標(biāo)準(zhǔn)，建筑面積約為85萬平方米的安亭新鎮(zhèn)，最高市政配套費總計也不過近1.5億元人民幣。

這場昂貴的地下管線革命，即使是世界上共同管溝推廣最好的日本，亦頗為斟酌。日本自1963年頒布了《共同管溝實施法》，解決了共同管溝建設(shè)中的資金分攤與回收、建設(shè)技術(shù)等關(guān)鍵問題，但搞了20年，全國共同管溝總長也才約一百多公里。

錢的的確確是個麻煩事，參與世博共同溝調(diào)研的律師鄒紅黎的感覺就是“一涉及到錢，就要反復(fù)協(xié)商”。

“世博的經(jīng)驗有特殊的原因，未必能在全市順利推廣。”多位受訪者表示，世博園區(qū)建設(shè)有強大的國家背景，加之市領(lǐng)導(dǎo)親自批示關(guān)注，政府部門才一路開綠燈，而更重要的是“世博那么大的項目，錢根本不會是問題”。

中國工程院院士錢七虎表示，雖然共同管溝建設(shè)的一次性投資要比傳統(tǒng)的直埋式管線鋪設(shè)方法高出很多，但綜合社會成本卻十分合算。如果現(xiàn)在不建設(shè)綜合管溝，隨時間的推移，由管線重復(fù)建設(shè)和反復(fù)開挖造成的資源浪費將是驚人的。

他舉例說，全國每年僅因施工引發(fā)的管線事故所造成的直接經(jīng)濟損失達50億元，間接經(jīng)濟損失達400億元。

一條挑戰(zhàn)體制的地下管道

來源：南方周末  作者：南方周末記者 呂明合

 最后更新：2010-04-22